Con las estructuras de los ingresos y gastos de los 3 niveles de gobierno (Nación, Provincia de Santa Fe y Rosario) se puede observar con bastante claridad el desbalance estructural que hay entre el nivel que recibe la mayoría de los impuestos (Nación) y los que tiene la mayor obligación de dar los servicios al ciudadano (la Provincia y el municipio).
Un tema que pasa desatendido en todos los análisis fiscales y de políticas sociales es la estructuración de los ingresos y gasto público del Estado en sus 3 niveles: nacional, provincial y municipal. El tema es extremadamente relevante porque influye decisivamente en los incentivos al buen gobierno y en los márgenes de acción de cada nivel.
Para ponerlo en términos simples. La presión tributaria nacional, provincial y municipal se estima en alrededor del 32% del Producto Bruto Interno (PBI) de los cuales 24% son impuestos nacionales, 5% son impuestos provinciales y un 3% son impuestos municipales. Esto es lo que cuesta mantener al Estado. Pero luego la gente siente que no recibe la cantidad y calidad de servicios del Estado acorde con semejante esfuerzo contributivo. En esta discordancia mucho tiene que ver la estructuración de ingresos y gasto público.
Comenzando con los ingresos públicos. Se presenta el siguiente cuadro.
Estructura de los ingresos de los 3 niveles del Estado
Fuente: LP Consulting en base a Ministerio de Economía nacional y https://datos.rosario.gob.ar/
El Estado nacional se financia casi enteramente con impuestos nacionales (85% de sus ingresos). Luego el Estado provincial de Santa Fe se financia sólo en un 53% de esos mismos recursos nacionales, de los cuales 53 puntos porcentuales le vienen por la distribución automática (más coloquialmente conocida como “coparticipación”) y otros 4 puntos porcentuales le vienen vía transferencias nacionales discrecionales (estas son las que se consiguen por anuencia del gobierno nacional de turno). Un 28% de los ingresos le provienen de impuestos provinciales.
Luego, ambos impuestos –nacionales y provinciales– caen en cascada a los municipios, en este caso tomamos Rosario. Aquí ya aparece el primer tema. La cascada tiene relativamente poca agua. La Municipalidad de Rosario se financia sólo en un 16% de lo que le viene de impuestos nacionales (la mayoría de los cuales, 14 puntos de los 16, le llegan por la vía automática) y 23% le viene de la provincia en donde la vía automática ya tiene menor participación (16 de los 23 puntos, los 7 puntos restantes ya vienen con criterio provincial).
Luego la mitad de los ingresos de la Municipalidad de Rosario provienen de recursos propios de los cuales 40% son impuestos que el municipio puede asignarlos con libertad y 11% tienen asignación específica.
Entonces, los impuestos nacionales son los mayoritarios pero sólo representan la mitad de los ingresos del Estado provincial y 16% de los ingresos de la Municipalidad de Rosario. Le siguen en orden de importancia los impuestos provinciales que sólo les representa un cuarto de los ingresos a la Municipalidad de Rosario. Luego lo que más financia al municipio es el impuesto municipal, que es el que menos representa dentro de la presión tributaria total.
Ahora lo interesante pasa a ser complementar estos datos con la estructura del gasto de cada nivel de gobierno.
Estructura del gasto de los 3 niveles del Estado
Fuente: LP Consulting en base a Ministerio de Economía nacional y https://datos.rosario.gob.ar/
Allí se presentan las 5 principales finalidades del gasto público. Como se observa, el mayor peso en el gasto en jubilaciones lo tiene el nivel nacional y luego en menor proporción la provincia. Quién más presupuesto asigna a funciones sociales (que son las que más directamente impactan en la calidad de vida que los servicios públicos dan al ciudadano) son la provincia y el municipio, en este caso, Rosario. La mitad de los gastos del Estado provincial son para fines sociales, que son fundamentalmente salud pública, educación estatal y seguridad, y el 71% de los gastos del municipio son para fines de urbanismo y asistencia social.
Aquí está la primera conclusión relevante. Los impuestos se pagan en la Nación, pero los servicios sociales los tiene que financiar y gestionar la Provincia y el municipio de Rosario. Esta es una de las principales causas del desbalance que todo gobernador e intendente siente: tienen las obligaciones pero no lo recursos.
Desde el nivel central se dice que él ayuda con “programas nacionales”. Lo que muestran estos datos que dichas “ayudas” representan apenas un 4% o menos de los ingresos de la Provincia y el municipio de Rosario. O sea, estas “ayudas” no ayudan a compensar el desbalance estructural de ingresos y gastos.
Por otro lado, lo que desbalancea al Estado nacional son las jubilaciones. Aquí está la importancia de tener un sistema previsional ordenado. Porque todo exceso injustificado de gasto previsional impacta indirectamente en menos recursos que tienen que ir por la cascada a la Provincia y el municipio para atender las finalidades sociales y urbanas.
Luego se observa que la Provincia no tiene mucho apremio por la deuda, mientras que en Nación y el municipio de Rosario la deuda es un zapato que aprieta más. Lo otro es que el principal gasto en empleados de la administración pública central (aquí no están los docentes, trabajadores de sanidad pública ni policías) lo hace la provincia, seguida de la Municipalidad. Aquí se observa que el desafío de modernizar la gestión del Estado es complejo porque desde el nivel central poco se puede hacer de manera directa. La modernización la tienen que hacer las provincias y los municipios.
Palabras finales
Estos desbalances en la estructura de ingresos y gastos de los 3 niveles de gobierno son los que motivaron a los constituyentes reunidos en Santa Fe en 1994 a colocar en el artículo 75° lo siguiente:
El Congreso deberá sancionar una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, para instituir regímenes de coparticipación, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación y las provincias se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto.
Los congresales establecieron que esta nueva coparticipación tenía que estar sancionada en 1996. Ya pasaron 26 años y nada. Todos coinciden en que, querer llevar adelante esta tarea, sería abrir una Caja de Pandora.
Lo que pasa es que, si no abrimos la Caja de Pandora y arreglamos todas las distorsiones que tiene en materia de relaciones de Nación con provincias y de éstas con municipios, los argentinos van a seguir pagando altos impuestos y recibiendo poco y pobres servicios desde el Estado, en sus 3 niveles de gobierno.
Fuente: LP Consulting